2017年底开始，浙江省湖州市开展“五未”（批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标）土地处置专项行动。半年来，共有3.67万亩闲置低效存量用地焕发出新的活力。这一数字超过了湖州全市过去一年的供地指标。

　　“五未”土地处置已成为湖州践行“两山”理念，实现资源节约集约利用，促进高质量发展的重要抓手。

　　践行“两山”理念，促进高质量发展的抓手

　　湖州北邻太湖，地处杭嘉湖平原，是典型的江南水乡。凭借“五山一水四分田”的地貌结构，湖州的土地资源在浙江省内已算得上“富有”。为加快经济发展，湖州“放开肚皮吃饱饭”，在土地利用上曾一度存在外延扩张和低效利用的情况。在浙江省11个设区市中，湖州市经济总量位列第八，人均建设用地却高居第二，建设用地总规模已接近2020年规划规模控制线，亩均固定资产投资、地均财政收入、地均GDP均低于全省平均水平。

　　湖州是“两山”理念的诞生地，要想当好践行“两山”理念的样板地、模范生，必须处理好经济发展与生态保护间的关系，改变粗放低效的用地方式，创新以存量为主体、保障科学持续发展的土地利用模式。

　　另一方面，湖州全市占地规模位于前三的行业，多为高污染、低小散企业，“村村冒烟囱”的历史遗留依然存在。与此同时，随着湖州交通优势的凸显和营商环境的优化，一大批“中国制造2025”项目亟待落地，全市土地缺口在1.5万亩以上。土地资源供给不足与大量错配、劣配、低效配的土地资源形成鲜明对比，唯有通过土地供给侧改革，以用地结构调整优化，引领产业转型升级和布局优化，方能促进经济高质量发展。

　　湖州市国土资源局负责人介绍，湖州市在摸清5.22万亩批而未供和7308亩供而未用土地的基础上，还对用而未尽、建而未投、投而不达标的土地进行了排摸，共发现“五未”用地总量8.33万亩，相当于年均供地量的3倍。因此，湖州走盘活存量土地，“以挖潜保发展”的道路有很大空间。

　　然而，每一块“五未”土地的形成，都有着各种各样的历史原因，处理起来肯定少不了利益冲突。面对这棘手的难题，敢不敢去碰硬，归根结底是领导干部的作风问题。党的十八大以来，湖州市委市政府狠抓作风效能建设，形成了一支敢于担当责任、勇于直面矛盾、善于解决问题的干部队伍。新官不仅要理旧账，还要理好旧账。2017年12月，湖州市人民政府印发了“五未”土地处置专项行动实施方案，成立了领导小组。市长钱三雄亲自挂帅，各县区政府、市纪委、市委政法委、市发展改革委、市经信委、市财政局、市国土资源局等单位和部门“一把手”为成员。各部门分工明确，握成拳头。

　　每周四晚上，市政府主要领导都要召集例会，听取全市“五未”土地处置情况汇报。例会采取“县区汇报、部门通报、领导点评”的方式，让处置工作有差距的红脸出汗坐不住。市纪委和组织部每周开展专项督察并通报相关情况。此外，湖州市将“五未”土地处置专项行动完成情况考核结果，列入对各地的年度综合考核；将“五未”土地处置结果作为各地新增建设用地指标分配的主要依据，对成效明显的给予用地指标奖励，对应处置而未处置、漏报、瞒报的，发现一宗扣减同面积新增建设用地指标。

　　坚持“一地一策”处置，力争土地利用效率最大化

　　在湖州市开发区，记者看到一派生机勃勃的景象。一处忙碌的工地上，建设正紧锣密鼓地进行着。湖州市国土资源局土地利用处处长沈剑平说，半年前，这片土地还处于“沉睡”状态。

　　此地块于2016年7月供给浙江湖州环太湖集团有限公司，原计划引进一个化学品制造项目，后因环保要求提高，园区内不再接纳污染项目，因此一直未启动建设。“五未”土地处置专项行动以来，开发区管委会多次协调会商，原价收回了土地使用权，并于2018年1月将其中220亩出让给湖州金冠鸿图隔膜科技有限公司，达产后预计实现销售收入20亿元。

　　沈剑平说，在“五未”土地的处置工作中，湖州市不仅对每一类土地都有不同的政策，而且对每一宗土地都根据实际情况进行磋商，采取不同的对策，收转并举，力争实现土地利用效率最大化。对批而未供土地，湖州市采取“落实项目供应一批、异地置换盘活一批、完善手续办理一批”等举措加大消化利用力度，累计消化2.22万亩，其中落实项目供应1.62万亩，异地置换盘活1022亩，为未供已用的公益项目补办手续4969亩。

　　对供而未用土地坚持以用为先，采取“消除障碍动工一批，采取措施收回一批，帮扶解困利用一批”等举措加快处置利用。涉及政府原因的，以“建设项目遗留问题清零”为突破口，通过尽快形成净地、加快周边配套设施建设、开辟绿色办证通道等措施，开工建设2917亩；涉及用地单位原因的，原价收回处置1986亩，推动兼并重组复工建设529亩。

　　而被湖州人称为“后三未”的用而未尽、建而未投、投而未达标土地，其认定和处置均缺少法律依据。针对这种情况，湖州市人民政府印发了工业项目、休闲旅游项目“用而未尽、建而未投、投而未达标”低效用地认定标准和处置办法，为“后三未”土地的认定和处置提供指导。

　　对单个项目在土地使用权出让合同建设期满、实际开发面积未达到约定要求、土地开发比例超过1/3但不足7/10的“用而未尽”项目，在符合规划和再次出让条件的前提下，原则上由属地政府协议收回，或进行地块分割后部分协议收回，重新组织二次出让。目前已处置该类土地2110亩。吴兴区海振电子公司的228亩土地，大部分闲置未利用。2017年底，吴兴区政府经过协商，将项目调整为装备制造产业园项目，目前已开工建设。

　　对合同期满，项目投资强度未达到约定要求，比例超过25%但不足60%的；或者厂房闲置，未按约定时间投入生产的“建而未投”项目，项目业主确有实力并承诺追加投资的，限其6个月内整改到位；到期后问题仍未消除的，采取属地政府协议收回、引进企业收购重组、创建小微创业园等方式进行盘活，目前共消化处置土地2448亩。吴兴区将环渚工业园内闲置厂房改造成创新梦工场；长兴县对金宏汽车部件54亩、莱维游艇48亩等一批由于企业自身原因造成停工的项目，坚持采用原价收回，通过盘活嫁接的方式，现分别由奥昆食品、爱朵智能科技公司取得，预计8月份可正式投产，税收可达2000万元左右。

　　对合同期满，项目竣工投产，投资强度、容积率等控制性指标符合要求，但亩均产出、亩均税收等经济指标未达到要求的“投而未达标”项目，建立分类分档、公开排序、动态管理的企业综合评价机制，完善资源要素差别化配置，用好土地使用税政策，实行正向激励和反向倒逼，共处置土地4505亩。长兴县原第二水泥厂由于自身原因停产，72亩土地采用原价收回，重新组织出让，由圣戈班建材公司取得；启恒科技公司2015年9月厂房建成后一直未能按约定投产，2018年德清开发区租用其厂房，再补贴租金后转租给精雷电器公司，项目建成后，预计可实现销售收入6亿元，利税7150万元。

　　打出组合拳，源头严控低效地产生

　　“‘五未’土地处置是一项常态工作，不是把现有的处置完就完成了。”湖州市国土资源局负责人说，要避免“为处置而处置、为消化而消化”，从源头上防止新的“五未”土地产生。为此，在“五未”土地处置同时，湖州打出了“亩均论英雄”“标准地”出让这一套组合拳。

　　湖州市不断深化“亩均论英雄”改革，对全市所有规模以上工业企业和用地3亩以上工业企业实施亩产效益综合评价全覆盖，并将考核结果作为差别化用水、用电、用能、排污、融资和土地使用税征收依据，通过“高征高返”，在不增加优质企业经营成本的同时，倒逼低效用地企业退出。对未落地项目，改变一次性的招商考核机制，改为项目落地、开工建设、竣工投产三个阶段分阶段考核，严控项目用地规模，真正实现以地选商。

　　与此同时，在德清县“标准地”试点的基础上，湖州市人民政府印发了企业投资项目“标准地”模式实施方案，将“五未”土地处置工作与“标准地”出让相结合。从2018年3月起，对全市新增的备案类工业项目和研发总部类项目实行“标准地”出让模式。所谓“标准地”，即是对每块建设用地的固定资产投资强度、产出标准、容积率、能耗标准、环保标准等关键要素作出约束性规定，并纳入格式化合同监管，实施全覆盖、全流程、全方位长效监管。受让人承诺按约用地，即可进场施工，无须再到相关部门办理审批手续。

　　根据湖州市工业项目建设用地指导性控制指标，固定资产投资强度要达到每亩400万元以上；亩均税收达到30万元以上，亩均产值达到500万元以上；建筑容积率原则上不低于1.5；2020年前，新建项目万元工业增加值能耗不得高于0.45吨标准煤。

　　实施方案还规定，建立“守信者受益，失信者受限”的奖惩机制，对于未履行承诺的企业，按上限标准征收土地使用税或依法收回土地使用权；对如期履约、亩均税收高、示范效应好的企业，给予奖励扶持。通过建立“事先做评价，事前定标准，事中作承诺，事后强监管”的“标准地”制度，把好了项目准入关，严防新的“五未”土地产生。

　　在“五未”土地处置和用地监管工作中，湖州市还注重运用科技手段助力。该市通过建立统一的建设用地数据库，实现规划、农转、利用、执法数据的互通互联，用一个系统能讲清楚每块地的“前世今生”；启动全市工业用地绩效管理系统建设，用影像直观显示工业用地布局、园区分布、企业运行情况，实现企业对比、行业对比、区域对比，为用地评价提供数据支撑。长兴县还建立了大数据中心，打破信息孤岛，整合国土、税务、统计、环保等部门数据，实现了手机APP线上实时查询、动态项目管理和绩效评价。